各市县政府，州直各机关单位，各人民团体，省驻玉各垂管单位：

《玉树州“一老一小”整体解决方案》已经州委、州政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

 

 

                     玉树藏族自治州人民政府

          2022年11月19日

 

 玉树州“一老一小”整体解决方案

服务保障好“一老一小”是积极应对人口老龄化、促进人口长期均衡发展的重要基础，促进养老托育服务发展对于改善民生福祉、释放新兴消费、培育经济动能、扩大就业潜力具有重要意义。为加快促进全州养老托育服务体系建设，不断满足人民群众多样化、多层次养老托育服务需求，全面贯彻落实《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号）文件精神，根据《青海省发展和改革委员会关于编制“一老一小”整体解决方案的函》（青发改社会函〔2021〕631号）号要求，坚持目标导向和问题导向，创新优化投资机制，结合我州实际，编制本《实施方案》。

一、实施背景

（一）发展基础。

1. 养老托育政策逐步完善。“十三五”以来，我州贯彻落实党中央、国务院、省委、省政府积极应对人口老龄化和婴幼儿照护服务战略部署，养老托育服务工作得到全面发展，相继出台了《玉树州“十四五”养老事业发展规划》《玉树州关于推进全州农村敬老院规范管理的实施方案》《玉树州促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》（玉政办〔2021〕17号）、《关于进一步加强托育机构安全防范工作的通知》（玉卫函〔2022〕56号）等一系列政策文件，为做好养老托育服务工作奠定了基础。

2. 养老服务供给不断扩大。养老服务发展以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的前提下正在逐步摸索符合我州实际情况的养老服务发展方向。“十三五”时期，全州人均预期寿命由2015年的62.3岁提升到2020年的68岁，城镇职工、城乡居民养老保险参保率从2015年的86%扩面至99.02%。筹集资金约1.5余亿元，组织实施了58个养老基础设施新建、改扩建项目。全州现有养老床位2093张，实现了县级行政区域养老服务设施全覆盖。养老托育机构数达到33个，社区日间照料中心达到9个。养老机构质量建设专项行动和特困人员供养服务设施改造提升工程相继开展，养老院服务质量得到改善。

3. 托育服务体系逐步建立。充分调动社会力量，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构建设。目前全州常住人口42.5万，有近4.3万左右0～3岁婴幼儿，大部分家庭采取自己照看、长辈看护、亲属协助的方式照护婴幼儿，托育率低，托育服务尚处于起步阶段，以“政府引导、属地管理，家庭为主，托养结合”的托育服务体系正逐步建立。全州共有幼儿园168个，托育机构1家，托育床位30张，婴幼儿照护服务从业人员17名，婴儿死亡率控制在12%以内。

4. 养老育幼产业探索培育。养老服务业与生态、健康、旅游、文化、休闲业态等融合发展，立足高原特有资源，依托三江源国家公园建设，三江源区旅居养老等新兴业态正初步构建。逐步建立了以行业企业信用为核心、服务质量为保障、放权与监管并重的养老服务管理体系。

5. 中藏医药服务养老育幼能力不断提升。充分发挥中藏医药预防保健的特色优势，积极实施了中藏医药“治未病”工程，在老年疾病预防与控制、妇幼保健工作中积极运用中藏医药方法和技术，在各级中藏医医疗机构设置中藏医药养生、保健、康复服务科室，开展中藏医药在养老育幼领域的预防保健服务。综合医院及基层医疗机构的中藏医药预防保健必要设备、技术配置以及中藏医药专业人员配置率达到90%，综合医院设立中藏医科率达到100%，社区卫生服务中心、乡镇卫生院和社区卫生服务站、村卫生室能够提供中藏医药服务率分别达到100%、100%、90%、90%。

（二）发展趋势。

1. 发展机遇

养老托育服务发展将更加受到社会关注。“十四五”时期我国进入新发展阶段，这是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是积极应对人口老龄化的重要战略机会窗口期。随着老年人口规模不断增长和三孩生育政策的落地，对政治、经济、文化、社会的影响作用更大，社会各界将更加关注，既对养老托育服务发展提供更好环境，也将提出更高发展要求。

老有所养正在发生深刻变化。随着我国经济社会发展和主要矛盾变化，老年人的需求结构已从生存型向发展型转变且差异化趋势更加明显。老年人口结构正在发生深刻变化，受教育程度提高、对健康的关注和需求加大。老年人越来越追求物质生活的好品质、精神生活的高品位、社会生活的深度参与。消费理念已经从过去的生存必需型消费向发展型、康养型消费转变。服务需求已经从过去的简单生活照料需求向多层次、多样性、个性化需求转变。老年人社会角色已经从过去被动接受照顾型向主动寻求社会参与型转变，更加渴望丰富、多彩、有价值、富有尊严的晚年生活。

服务市场供给不断增强。“十四五”时期，随着供给侧结构性改革深化，各类养老托育产品和服务供给将更加丰富、结构更加合理、质量更加优良，将为全州养老托育服务发展提供更加有力的支撑。同时，伴随着服务投入、支出的同步增加和养老托育市场消费者意识进一步提升，更多人会考虑机构养老托育的方式，个体和家庭用于养老托育的支出也会增加，从而提高市场活力，为养老托育服务市场发展带来机遇。

服务需求持续增长。随着全州人口平均寿命的提高，高龄失能老年人口也将不断增长，失能老人长期照护的需求同时增长，老龄问题将整体上呈现由个体、家庭的问题向群体、社会问题转变，由隐性、缓慢发展向显性、加速发展转变，由相对单一的社会领域问题向经济、政治、社会、文化等多领域问题转变，养老需求在不断增长。全面三孩政策出台后，婴幼儿逐年增加，托育服务的发展成为减轻家庭育儿负担，更有效释放生育生育潜能，推动提升生育水平的有效助推措施，全州婴幼儿托育机构已成为很多家庭的刚性需求。

高质量发展及监管监督需求突显。“十四五”时期，随着养老托育服务需求的增加，全州养老托育机构数量、床位数及各类服务设施也会增加，并且伴随现有的机构和设施质量偏低，标准不高，布局不尽合理的现象，亟需优化存量机构设施建设布局、提升改造综合服务能力，促使养老托育服务向标准化、规范化发展。提高养老托育机构服务质量，关系老年人的晚年幸福，也关系子女工作生活，是涉及人民生活质量的大事，按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，尽快改善服务质量，加强养老托育机构服务质量监督监管任务日趋增长。

2. 面临的困难与挑战

发展环境变化深刻复杂。“十四五”时期站在新的历史起点上，一方面，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。受人口结构变迁、家庭功能弱化、民生需求升级等因素影响，人民群众对养老托育服务供给种类、质量与水平都提出了更高要求。另一方面，国际环境日趋复杂，外部风险挑战明显增多，更加需要我们专心做好自己的事情，切实发挥老有所养、幼有所育服务体系的社会压舱石作用，营造安全稳定的国内环境。

供需不平衡不充分问题凸显。养老托育服务资源配置和布局结构不充分、不尽合理现象仍然突出，区域间、城乡间、人群间基本服务差距仍然存在。养老机构运行效率低，床位空置率高，城镇社区和农牧业村级养老服务设施缺口大。托育供给极其有限，托育服务的供需矛盾，成为增加家庭生育、养育负担，限制群众生育意愿的重要因素。服务内容不够丰富，养老托育服务机构专业化程度低，小远散状况依然突出，服务质量不高，服务内容单一，老年人和婴幼儿刚性需求的照护服务供给不足。养老托育服务供给和需求的匹配程度有待提升，存在资源难以整合、需求反馈渠道缺乏等问题，整体呈现“供给不足”和“供给过剩”并存的现象。

服务保障不足亟需充实。各级政府政策推动进度不一，养老托育服务工作力度不同，尚未形成统一的工作推进机制，制约了区域一体化协同发展。社区居家养老托育服务内容单一，从事“一老一小”服务领域各类专业人才短缺，人才队伍不够专业，掌握本民族语言的护理人员、培训师资和与养老托育服务相关的社会工作、心理咨询、康复护理等专业人才缺乏。老年人及婴幼儿健康状况难以管护，服务质量监督和评估难。受机构管理运行不畅、经费保障不足等因素影响，养老托育服务机构规范化、制度化、精细化管理水平不高。

异地养老服务困难。玉树州地处高寒，气候恶劣，属于老年人口流出型地区。受海拔、气候等条件的影响，以及我州高质量养老机构的缺乏，干部职工退休和部分牧民选择到西宁、四川、西藏等地区养老的人口数量较大，异地养老咨询、保障等服务难，本地区人口较多的异地养老服务问题还未很好解决。

3. 发展形势

养老方面。截至“十三五”末，全州60岁以上老年人口为3.21万人，占总人口的7.56%。65岁以上人口为2.59万人，占总人口的6.09%，预计2025年末，60岁以上常住老年人口总数将达到3.41左右，养老需求逐年增加。（根据玉树州第七次全国人口普查公报测算）

托育方面。截至目前，全市现有0～3岁婴幼儿约4.3万人，预计“十四五”时期，我州年均出生人口3.0万人，对托育服务的需求逐年增加。

二、总体思路

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记对青海工作的重大要求，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，坚持以人民为中心，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略实施，全面落实州委州政府关于老年健康服务、婴幼儿照护服务的决策部署，以需求和问题为导向，按照“政府主导、部门协同、多方参与、普惠优先、科学规范”工作思路，加快构建具有玉树州特色的居家、社区、机构相协调的养老和婴幼儿照护服务体系，有效推进“一老一小”健康服务和照护服务工作的整体进程，持续提高人民群众获得感、幸福感、安全感。

（二）基本原则

坚持顶层设计，规划引领。切实做好与国家、青海省、玉树州十四五”规划纲要以及养老、托育、积极应对人口老龄化等专项规划统筹衔接，在发展目标、核心指标、重点举措等方面与国务院文件和相关规划保持总体一致，细化举措，强化支撑。

坚持政府引导，市场协同。统筹好公益性兜底服务、大众普惠性服务和市场化服务相互衔接，走政府主导的社会化运作道路，加强政策指导、资金支持、制度建设和市场培育。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善城乡社区服务设施建设，鼓励支持社会力量参与养老托育服务，扩大服务资源供给，不断满足人民群众多层次、多样化服务需求。

坚持统筹协调，均衡发展。坚持系统谋划、综合施策、因地制宜，统筹运用各领域各市县层级公共资源，坚持城乡联动发展，推进科学布局、均衡配置和优化整合，加大养老托育公共服务投入力度，重点向困难乡镇、薄弱环节、特定人群倾斜，促进养老托育服务均等化。

坚持深化改革，创新驱动。深化“一老一小”领域供给侧结构性改革，以改革增强动力，以创新激发活力，推进养老托育服务均等化、标准化、法治化。从统筹协调、财力保障、人才建设、多元供给、监督评估等入手，建立健全科学有效的养老托育服务实施机制，不断提高服务质量和效率。

三、发展目标

（一）整体目标

科学研判人口发展形势和变动趋势，坚持问题导向，以扩大服务供给、优化发展环境、完善监管服务、健全政策体系为着力点，促进养老托育服务健康发展。到2025年，幼有所育、老有所养的政策制度体系进一步完善，普惠性养老托育服务实现提质扩容，服务内容更加丰富，获取方式更加便捷，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的服务供给格局基本形成，多样化个性化服务成为养老托育服务体系的有益补充，促进区域协调发展，居家社区服务方便可及，医（育）养结合进一步融合，人才队伍建设基本满足，质量监管监督机制健全，群众的幸福感、获得感得到提升。

——服务体系更加健全。以居家社区机构相协调、医养康养相结合、智慧养老为辅助、事业产业协同发展、覆盖城乡的养老服务体系基本建成，以“幼有所育”为导向，“普惠托育”为主的托育服务体系更加健全。

——服务供给更加多元化。全面覆盖城乡的养老托育服务网络基本建成，功能基本完善。兜底性、普惠性、市场化服务协同发展，多层次、多元化养老托育服务供给架构初步形成。

——服务保障显著提升。人才培养力度持续加大，从业人员职业素质和服务能力不断提高，机构服务标准化、规范化发展步伐加快，医养结合程度不断加深，养老托育服务的信息化、智能化水平持续提高，服务质量全面提升。

——综合监管机制全面建立。全面建立政府管理指导、行业自律、社会监督的养老托育服务综合监管机制，风险防范能力进一步提高。养老托育的发展环境更加优化，尊老爱幼的社会氛围更加浓厚。

（二）具体指标

养老方面：到2025年，城乡居民基本养老保险和基本医疗保险参保率分别达到99.5%和99%，居家社区养老服务覆盖率达到90%以上，全州养老服务床位数达到3300张，护理型床位占比达到60%，兜底保障老年人月探访率达到100%；乡镇（街道）范围内具备综合功能的养老服务中心覆盖率达到40%。社区每千名老年人、养老机构每百张床位配备1名社会工作者，培训养老护理员300人，社区居家老年服务照护员300人。养老院院长培训率达到100%，养老护理员岗前消防安全培训率达到100%，养老机构和服务组织运营管理人员培训率达到95%以上。65岁以上老年人健康管理率80%，特殊困难老年人月探访率达到100%。具备医养结合服务能力的养老机构实现每市县一所。

托育方面：到2025年，全州0-3岁婴幼儿基本公共卫生服务覆盖面达到90%以上，托位数达到850个左右，每千人口托位数达到2个左右。婴幼儿健康管理率达到90%以上。全州普遍开展家庭婴幼儿早期发展指导，指导覆盖面达到95％以上。各市县至少开办1所普惠托育服务机构，力争到2025年底登记备案托育机构达到6家以上，至少建成1-2个示范普惠性托育服务机构，并形成示范效应。各市县根据实际情况逐步提高幼儿园开设托班园所数量。婴幼儿照护服务机构从业人员持证上岗率达80%以上，托育机构（负责人）、专业人员培训率达100%。

表1  玉树州养老托育服务发展主要指标表

 

四、重点任务 

（一）统筹公益性兜底服务

1. 开展兜底养老基础摸底。强化政府保基本兜底线职能，增强兜底保障能力。开展特困人员集中供养需求摸底调查，合理制定特困人员集中供养服务计划，优先保障生活不能自理特困人员集中供养，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养。建立基本养老服务清单，全面梳理由财政支出安排的各类养老服务项目，优先将特困、低保、低收入、优抚对象、计划生育特殊家庭中的老年人和高龄、失能、失智老年人，纳入基本养老服务清单重点保障对象。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州财政局）

2. 完善兜底性养老服务制度。建立特殊困难老年人定期探访制度，通过政府购买服务、志愿服务等方式，提供日常探视、居家照料、事务代办等服务。实施完善临时救助制度，解决特殊困难老年人遭遇到的突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。探索建立入住养老机构补贴制度，鼓励通过慈善捐赠等方式增强资金保障能力，引导支持慈善信托机构开展面向老年人特别是贫困老年人的慈善活动。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州卫生健康委员会、州红十字会）

3. 强化公办养老机构保基本职能定位。发挥公办养老机构兜底保障作用，坚持公办养老机构的公益属性，切实满足特困人员集中供养需求，支持公办养老机构提高护理型床位占比，提高公办养老机构长期照护服务能力。充分发挥公办托育机构示范引领作用，带动各方参与托育服务积极性。支持具备条件的公办养老机构采取公建民营等方式，提倡“宜公则公、宜民则民”。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州住房和城乡建设局）

4、建立托育兜底服务保障机制。明确纳入基本公共服务的托育项目、标准和资金保障渠道。结合地方经济和财力状况，逐步建立兜底线托育服务清单和资金保障举措。坚持以推进普惠托育机构建设为重点，充分发挥公办托育机构示范引领作用。“十四五”期间各市县由政府投资并争取上级资金支持，新建1家示范性普惠托育机构（托位至少在100个以上），提供普惠性托育服务、托育从业人员培训、托育机构管理咨询、家庭养育指导等服务。（牵头单位：州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州民政局、州发展和改革委员会、州财政局）

（二）扩大普惠性服务覆盖面

1. 明确普惠性养老托育服务内容。合理确定城镇和农牧区普惠养老托育服务内容，由市场机制形成普惠服务分级价格，综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等政策，支持社会力量建设养老托育设施，为广大中低收入家庭提供价格适度、方便可及、质量可靠的养老托育服务，向不同需求群体提供差异化、精细化服务。调动各方面社会力量参与，完善相应的政策，建立政府和社会联动机制，充分发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险的有益补充作用，参与提供不同层面养老托育服务需求。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州卫生健康委员会、州发展和改革委员会、州财政局、州住房和城乡建设局、州县人力资源和社会保障局）

2. 加强普惠性养老机构支持。以人口规模、自然条件、宜居环境为依据，优化养老机构布局调整，科学利用现有资源，对供养人数较少、服务能力较弱的养老服务机构逐步关停撤并，改建成区域性综合养老服务中心或农村牧区互助养老设施。加大存量养老机构改造，推进养老服务机构由数量规模型向质量效能型发展，全州所有运营的养老机构全部达到一级以上养老机构标准。各市县至少有1所以失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州住房和城乡建设局、州市场监督管理局）

3. 拓宽普惠托育服务供给渠道。围绕群众需求，坚持普惠优先，充分调动社会力量的积极性，培育发展家庭服务模式、社区服务模式、社会服务模式、托幼一体模式、单位服务模式、医育结合模式等多元化的普惠托育服务。支持社会力量采取独资、合资、公办民营、民办公助等形式，参与婴幼儿照护服务设施改造和建设，鼓励在就业人群密集的产业聚集区域兴办婴幼儿照护服务机构和设施，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化、普惠性的婴幼儿照护服务。支持用人单位、社会组织、医院、个人等各类主体兴办普惠托育机构，鼓励职工适龄子女达到 15 人以上的行政机关、企事业单位、社会组织，采取单独或联合方式，在工作场所为职工提供福利性托育服务，有条件的可向附近居民开放。鼓励有条件的幼儿园开设托班，2021年后新建、扩建幼儿园的，将开设托班纳入幼儿园规模设计规划配套建设之中，鼓励现有公办和民办幼儿园在满足辖区内3～6岁儿童入园需求基础上，按照托育服务规范，创造条件增设托班，招收2～3岁幼儿。（牵头单位：各市县人民政府，州民政局；责任单位：州委编办、州发展和改革委员会、州教育局、州财政局、州住房和城乡建设局、州卫生健康委员会、州市场监督管理局）

（三）促进市场化服务发展

1. 优化养老托育营商环境。有序放开市场准入，深化“放管服”改革，以市场需求为导向，顺应社会期盼，推动养老托育服务连锁化、规模化、品牌化发展。整合服务机构设置、执业许可、跨区域服务等审批环节，减少审批事项，优化审批流程，规范审批行为。扩大民间资本投资养老托育服务领域开放度，营造激励高品质多样化服务的宽松环境。打破地域限制，深化跨地区合作，鼓励拥有优质资源的养老托育服务提供者，通过合作、连锁经营等多种方式，跨地区参与服务供给，提升服务效能，促进服务项目和标准水平衔接。（牵头单位：州市场监督管理局；责任单位：各市县人民政府，州民政局、州卫生健康委员会、州住房和城乡建设局）

2. 严格养老托育市场综合监管。科学制定“履职照单免责、失职照单问责”责任清单，落实属地监管、专业监管、行业管理，建立跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度。加大对违规行为的查处惩戒力度。建立覆盖养老托育服务行业法人、从业人员和服务对象的行业信用体系。逐步将养老托育服务机构登记备案、行政处罚、抽检结果等信息，向社会公示，并共享至公共信用信息平台。支持优势企业整合现有资源，形成服务专业、放心安全的连锁机构，将此类型企业培育成为玉树州养老托育骨干企业，提高服务质量和效率。（牵头单位：州市场监督管理局；责任单位：各市县人民政府，州民政局、州卫生健康委员会）

3. 引导金融机构提升服务质效。积极发挥财政基金、政策性金融贷款等引导作用，带动更多社会资本投入，支持自我品牌发展。鼓励银行业金融机构向企业提供以品牌为基础的商标权、专利权等质押贷款。创新信贷支持养老托育发展方式，在依法合规、风险可控的前提下，合理确定贷款期限，灵活提供循环贷款、年审制贷款、分期还本付息等多种贷款产品和服务。引导保险等金融机构探索开发食品责任保险、养老机构责任保险、意外伤害险、健康保险等金融产品，及时为各类养老托育主体增强风险保障。（牵头单位：州财政局金融服务中心；责任单位：各市县人民政府，州民政局、州发展和改革委员会）

（四）完善养老托育服务设施均衡布局

1. 统筹养老托育设施规划。完善养老托育服务设施空间规划布局，充分考虑养老托育服务设施数量、服务范围、结构需求，依据国土空间总体规划、卫生健康、城乡建设专项规划等相关规划，构建与人口结构、老年人口和婴幼儿数量相适应的服务设施规模和布局。统筹推进城镇社区养老托育服务设施规划建设，落实社区养老托育服务设施分区分级规划建设要求，将养老托育服务设施纳入全州建设项目规划，切实将社区养老托育服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围。（牵头单位：州自然资源局；责任单位：州住房和城乡建设局、州民政局、州发展和改革委员会、州卫生健康委员会，各市县人民政府）

2. 补齐养老托育服务设施短板。老旧小区通过政府回购、租赁等方式加强设施保障，落实新建住宅小区“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）制度，新建和已建居住区分别按照每百户不低于20平方米和15平方米配建社区养老服务设施，每千人口不少于10个和8个托位建设婴幼儿照护服务设施，新建居住区配建养老服务设施达标率达到100%。通过资源整合，功能调整等方式，促进养老托育与社区服务中心（站）及社区卫生、文化、体育等设施邻近建设，实现功能相互衔接。在乡镇因地制宜建立多种形式的养老托育服务指导场所，依托现有社区养老托育服务设施，建设具备全托、日托、上门服务、指导帮助等功能的综合养老托育服务机构，提供方便、可信赖的儿童托管和居家养老等“一站式”服务。（牵头单位：州住房和城乡建设局；责任单位：各市县人民政府，州自然资源局、州民政局、州卫生健康委员会、州发展和改革委员会、州财政局）

3. 加强养老托育宜居环境建设。为满足老年人生活需求和营造婴幼儿成长环境，普及无障碍公共基础设施，加强母婴设施配套建设，在公共场所和住宅小区建设中充分考虑养老托育需求，通过场所无障碍改造、消防设施改造、因地制宜增加活动场地设施、积极引导加装电梯等措施，为老年人提供安全、舒适、便利的社区环境。鼓励各市县采取政府补贴等方式，支持所有纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能失智、残疾老年人家庭开展最急需的适老化改造。（牵头单位：州住房和城乡建设局；责任单位：各市县人民政府，州民政局、州卫生健康委员会、州发展和改革委员会、州财政局）

（五）提升居家社区服务能力

1. 丰富养老托育服务内容。探索建立社区育儿养老互助服务体系，逐步发展社区助餐助洁、助医助行、日间照料、康复护理、精神慰藉、育幼指导等服务，通过政策支持、资金补贴等方式，支持专业养老托育化机构进社区、进家庭。优先支持社区发展普惠托育服务，通过提供场地、减免租金等政府补贴措施，加强社区嵌入式、分布式、小型化的托育服务设施建设。支持多个社区机构组网集中管理运营，通过聘请育婴师、教育、卫生健康等机构有经验的退休人员等措施，充实社区老年人、婴幼儿照护服务业人员队伍，丰富服务内容。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州卫生健康委员会、州县人力资源和社会保障局）

2. 促进居家社区融合发展。社区服务设施释放辐射效应，及时响应社区老年人及婴幼儿照护需求，并将专业服务延伸至家庭。支持有条件的地区发展家庭养老床位，支持成年子女与老年父母共同生活，履行赡养义务和承担照料责任。组织养老托育机构、社会组织、社工机构等开展养老托育照护、应急救护知识和照护技能培训，鼓励老年人及家庭成员积极参与社会化培训，提高日常照料和应急处理能力。加强家庭科学育儿指导，倡导以家庭为主的育儿模式，对家庭育儿给与技术支持，在全社会形成重视家庭科学育儿的氛围和环境，构建覆盖各乡镇（街道）、村（社区）的科学育儿指导服务网络。丰富家庭育儿服务方式，通过家庭医生签约服务、社区教育中心、家长学校、公益活动、媒体网络等载体，为婴幼儿家庭提供专业宣讲与咨询服务。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州县人力资源和社会保障局）

（六）促进医养康养结合

1. 加强医疗与养老机构合作。发展养老服务联合体，支持根据老年人健康状况在居家、社区、机构间接续养老，撬动养老服务延伸链条，实现从健康管理、失能失智照护到安宁疗护的老年人全生命周期全覆盖。鼓励多种形式的签约服务、协议合作，支持符合医疗机构设置规划和基本标准的较大规模养老机构按相关规定申请开办各类康复医院、护理院、中医医院等，较小规模的养老机构可按规范开设医务室，或与附近的医疗机构协议合作。充分整合社区养老与基层医疗卫生在场地、人力、服务等方面的资源，推动居家社区养老服务照料中心与社区卫生服务站或其他医疗设施同址或邻近设置。支持社会力量通过市场化运作的方式或公建民营、民办公助等方式，开办医养结合机构。支持有条件的医院设置老年病科，支持基层医疗卫生机构为居家老年人提供上门医疗护理服务，将符合规定的相关费用纳入医保支付范围。到2025年，二级以上综合性医院设置老年病科比例超过50%，养老机构和协议合作的医疗卫生机构普遍开通双向转诊绿色通道，所有医疗机构开设为老年人提供挂号、就医等便利服务的绿色通道，所有养老机构能够以不同形式为入住老人提供医疗卫生服务。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州市场监督管理局）

2. 建立医养结合机制。健全推进领导机构，明确牵头部门，鼓励引导养老机构与医疗机构按照规范增办“医养结合”康养服务业务板块，吸引异地医养、康养机构跨区域投资。通过将医养结合工作纳入重要事项督查范围，建立以落实医养结合政策情况、医养结合服务覆盖率、医疗卫生机构和养老机构无缝对接程度、老年人护理服务质量、老年人满意度等为主要指标的工作评估体系。推进医养结合信息共享，实现跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享，充分利用互联网、大数据等，逐步建立老年人基本信息档案、电子健康档案、电子病历等，推动养老服务信息与医疗机构人口健康信息对接。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会）

3. 扩大老年人健康服务供给。提供老年康复护理服务，提高基层医疗卫生机构康复护理床位占比，鼓励各级医疗卫生机构和医务工作志愿者为老年人开展义诊。加强康复医师、康复治疗师、康复辅助器具配置人才培养，广泛开展偏瘫肢体综合训练、认知知觉功能康复训练等老年康复护理服务。开展老年人健康教育服务，促进健康老龄化理念和医疗保健知识宣传普及进社区、进家庭，增强老年人的自我保健意识和能力。加强老年人精神关爱和心理健康管理服务，完善健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等综合连续的老年健康服务体系。到2025年，实现老年人健康管理率提高到80%，老年人失能失智发生率有效降低。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州县人力资源和社会保障局）

（七）积极发展老年教育

1. 扩大老年教育供给。优化老年教育资源供给，拓展老年教育发展路径，加强老年教育支持服务，创新老年教育发展机制，促进老年教育可持续发展。支持各类院校、机构、社会组织等主体举办老年大学、老年开放大学、网上老年大学，建立健全“州、市（县）、乡、村”老年教育办学网络。充分利用现有教育资源，进一步加大经费投入，不断扩大老年教育规模。优先发展社区老年教育，方便老年人就近学习。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州教育局、州县人力资源和社会保障局、州财政局）

2. 完善养教结合模式。加大政府购买服务力度，支持养老服务机构建设学习点，积极探索在养老机构设立固定学习场所，配备教学设施设备。充分激发市场活力，鼓励各类社会力量通过多种形式开展或参与老年教育，发展线上学习、互动交流等老年数字教育新业态，推进老年教育资源、课程、师资共享，探索养教结合新模式，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供支持。开展老年人运用智能技术专项培训，提升老年人信息技术能力。到2025年，基本形成覆盖广泛、灵活多样、特色鲜明、规范有序的老年教育新格局。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州教育局、州县人力资源和社会保障局）

3. 发展农村社区老年教育。有效整合乡村教育文化资源，以农牧民喜爱的形式开展适应农牧区和社区老年人需求的教育活动。加强对农牧区散居、独居老人的教育服务，老年人娱乐精神文化服务，配送方便耐用播放器，普及喜闻乐见的播客和广播。推进城乡老年教育对口支援，鼓励发达地区以建立分校或办学点、选送教师、配送学习资源、提供人员培训等方式，为边远地区和农牧区和社区老年教育提供支援。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州教育局、州县人力资源和社会保障局、州财政局、州乡村振兴局）

4. 积极创造老有所为就业环境。重视老年人力资源开发，积极推动老年人口再就业，加大老年教育和职业培训投入，制定老年人力资源开发利用的相关政策，加大政策扶持力度，不断开拓老年人的再就业市场，为老年人再就业创造条件，切实支持老年专业人才在自己擅长的领域发挥作用。支持老年社会组织发展，通过政策引导、资金扶持、社会各方协助等多种措施，加大对老年社会组织的培育力度。重点支持参与社区社会治理和服务的老年社会组织。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州教育局、州县人力资源和社会保障局）

（八）培育壮大用品和服务产业

1. 推广“一老一小”用品应用。支持企业开展技术创新，开展养老托育用品关键技术和产品的研发、成果转化、服务创新及应用推广。支持“一老一小”生活用品、民族品牌创新发展。鼓励开发老年人康复训练及健康促进辅具、服装服饰、养老照护产品、日用辅助产品、适老化环境改善产品等老年用品，培育发展老年金融、老年教育、老年体育、老年旅游、老年养生、健康服务、智能产品等多元化服务业态。充分发挥康复辅具在长期照护、康复训练和健康促进方面的作用，对城乡特困人员、建档立卡贫困户和低保、低收入家庭中的失能、残疾老年人配置基本康复辅具给予补贴。支持商业保险公司创新产品设计，探索将老年人急需的康复辅具配置纳入保险支付范围。支持州内有条件的机构发展互联网直播互动式家庭育儿服务，鼓励开发婴幼儿养育课程、父母课堂等。加强母婴设施配套建设，为照护婴幼儿提供方便。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州工业商务和信息化局、州财政局）

2. 建立高原特色康养产业。立足高原特有资源，积极培育新兴产业，促进养老服务业与生态、健康、旅游、文化、休闲等融合发展。通过政策鼓励，引导民间资本进入养老产业的投资方向，支持各地利用生态资源和人文特色，打造以老年生态旅游、健康养老、生态疗养、藏医保健、健康食品为主要内容的玉树养老产业。依托三江源国家公园建设，持续构建三江源区旅居养老等新兴业态。（牵头单位：州民政局；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州文体旅游广电局、州农牧和科技局）

3. 培育创新养老育幼新业态。创新发展健康咨询、紧急救护、慢性病管理、生活照护、物品代购等健康养老服务。支持各类主体建设智慧养老服务机构，加快高新科技在养老机构的推广应用。鼓励养老服务企业探索“子女网上下单、老人体验服务”等消费模式。依托独特的青藏高原自然和民族特色人文资源，建设规模适度的旅居休闲式养老机构。推进文化旅游产业和养老服务产业的深度融合发展。鼓励面向家长发展互联网直播互动式家庭育儿服务，开发婴幼儿养育课程、父母课堂等。积极引导社会力量参与科学育儿指导服务，鼓励托幼机构、早教机构、月子中心等相关服务机构，通过亲子活动、家长互动、入户家访等方式开展育儿指导服务。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府州，发展和改革委员会、州财政局、州文体旅游广电局）

（九）全面推广养老服务“治多模式”

1. 加大政策支撑，强化“保障措施”。全州持续推广以政府主导、社会运作为主旨，机构养老服务为基础，其他养老形式为补充，基础先行、补充渐进、延点扩面，点面互补，整体提升的牧区养老服务“治多模式”。开创养老工作“党建+养老”创新思路，以党建引领养老工作为立足点，强化政策资金保障，形成党政领导亲自抓、民政部门具体抓、各级政府部门协同抓的工作格局，持续加大财政投入力度，督促落实养老设施项目建设。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州财政局、州住房和城乡建设局、州市场监督管理局、州自然资源局、州教育局、州县人力资源和社会保障局）

2. 保障基础设施建设，强化“硬件建设”。充分考虑老龄人口情况，将养老基础设施建设作为顺应群众养老需求的“突破口”，不断加大资金筹措力度，加大基础设施建设，做好“撤并整合”。聚焦特殊困难群体创办综合福利院，整合儿童福利院和综合福利院空置床位，解决民政公共服务设施闲置问题，切实保障“一老一小”特殊困难群体的生活。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州财政局、州住房和城乡建设局）

3. 加强规范管理，力求“应保尽保”。在集中供养、社区养老、居家养老、代养服务方式上，坚持民主评议为核心，认真落实评议内容和社会公示制度，严格按照养老服务的标准、程序，认真审核审查，将符合条件的对象全部纳入供养救助范围，做到不漏保、不错保，应保尽保。以常态监管为保障点，加强规范管理，以维护老年人利益为宗旨，以满足老年人生活服务需求为目的，建立健全相应规章制度，制定养老服务工作人员工作细则和培训、管理、教育、考核奖惩等各项制度，狠抓队伍建设，明确养老服务机构职务分工，定期对养老服务机构职工开展职业道德教育和业务培训，鼓励护理人员持证上岗。对一般供养人员、半自理的供养人员、生活不能自理的供养人员实行分级护理，全面提供优质服务。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州县人力资源和社会保障局）

4. 注重以人为本，优化“日常照料”。始终将人性化服务放在首位，根据老年人的身体等状况，从饮食生活、文化娱乐、生活照料、精神慰藉、医养结合等方面提供差异化人性化日常生活照料服务。根据民族习惯，制定适合老年人饮食的健康食谱，免费提供三餐，让老人吃得放心，吃得满意。组织老人早晚跳锅庄舞，成立了老年舞蹈队，积极参加文艺活动，进一步丰富了老人的精神文化生活。按季节给老人免费配备新衣和床上用品，定期更换生活用品，特别是针对长期卧床生活不能自理的特困供养人员，安排护理人员进行全天候照料。安排医务人员长期对老年人进行诊疗，为所有特困供养人员建立健康档案，配备专门药房，按时按点督促服药、诊疗。（牵头单位：州民政局、州卫生健康委员会；责任单位：各市县人民政府，州发展和改革委员会、州文体旅游广电局）

五、保障要素

（一）建立工作机制

高度重视养老托育服务工作，坚持党委领导、政府主导，切实加强组织领导，建立健全党政主要负责同志挂帅的“一老一小”工作推进机制，各市县根据各自实际制定工作方案，促进养老托育服务健康发展，常态化督促整体解决方案的实施，定期听取方案实施成效，并向同级人民代表大会常务委员会报告服务能力提升成效。建立养老服务、婴幼儿照护服务工作联席会议制度，由政府分管领导牵头召集，定期检查、通报工作进展，及时协调解决养老、婴幼儿照护服务管理工作中的相关问题。精心实施普惠养老托育服务建设项目，将普惠养老托育服务建设项目纳入经济社会发展规划和目标责任考核，发挥引导作用，促进普惠养老托育服务机构快速发展。

（二）统筹整体推进

履行发展“一老一小”服务的主体责任和保基本兜底线的职能，根据“一老一小”人口分布和结构变化，统筹规划养老和托育两大服务体系。将“一老一小”工作纳入国民经济和社会发展规划，统筹“一老一小”服务设施数量、规模和布局，构建与常住人口规模相适应的养老托育服务网络，促进服务能力提质扩容和区域均衡布局。加强养老托育服务设施用地保障，保障养老托育服务设施用地有效供给，在年度建设用地供应计划中保障养老托育用地需求，调整优化并适当放宽土地和规划要求，支持各类主体利用存量低效用地和商业服务用地等开展养老托育服务，进一步简化和优化存量土地用途变更程序。

（三）加大资金投入

保证财力支持，积极发挥政府投资引导带动作用，建立稳定的养老托育服务经费投入保障机制，开源节流，保证各类养老托育服务项目经费。结合玉树州民族特点积极争取国家政策资金支持农牧区养老托育服务新格局构建，着力构建财政资金、社会资本参与的投融资体系，鼓励各级政府依法合规采取政府和社会资本合作(PPP)等方式,吸引更多社会力量参与建设、运营和服务。建立与全省养老托育工作的协同机制，落实支持养老托育服务发展的税费优惠政策。加大金融支持力度，引导金融机构提升服务质效，创新信贷支持养老托育发展方式，推进应收账款质押贷款，探索收费权质押贷款。引导保险等金融机构探索开发食品责任保险、养老机构责任保险、意外伤害险、健康保险等金融产品，及时为各类养老托育主体增强风险保障。

（四）专业人才培养

促进人才队伍供给能力提升，建立养老托育服务人员岗前培训、岗位培训、职业技能培训递进机制，提升行业管理和服务水平，提高产业与教育培训机构融合发展水平。依托社会力量，建立低成本、高质量、广覆盖的线上、线下学习培训网络。鼓励老年人及家庭成员积极参与社会化培训，对失能失智和高龄老年人家庭成员照护技能培训。强化从业人员职业道德教育、法制教育、心理健康教育和安全教育，提高从业人员专业能力和服务水平，培养品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的养老托育服务队伍。提高养老托育服务队伍数量，大力推进养老托育服务业吸纳就业，加强专业人才培育，重视养老机构、社区服务的社会工作岗位开发与设置，支持探索和建立掌握民族语言的康复护理、健康管理、社会工作、能力评估、心理咨询、管理服务等人才队伍建设。加大康养专业人才队伍建设，支持中职学校开办高原特色康养专业，根据需要设置相对稳定的志愿服务岗位，招募接纳志愿者开展常态化、专业化的志愿服务。支持引进签约养老托育服务专业人才，指导辅导本地养老托育机构的相关工作。建立激励机制，保障从业人员福利待遇等合法权益，从职称晋升、薪酬待遇等方面予以支持。

（五）创新支持政策

建立健全养老托育政策措施，支持在社区综合服务设施开辟空间用于养老托育服务。推动养老托育机构生活用水、用电、实行居民价格。落实财税支持政策，对提供养老托育服务的机构，按照规定享受各项税费优惠政策。对吸纳符合条件劳动者的养老托育服务机构，按规定给予社保补贴。完善养老机构运营补贴激励机制，加大养老托育服务宣传力度，大力营造有利于托育服务发展的政策环境。

（六）加强规范监管

建立健全业务指导、督促检查、考核奖惩、安全保障和责任追究制度，确保各项政策措施、规章制度落实到位。建立健全养老托育服务综合监管制度，制定养老托育监管清单，全面推行“双随机、一公开”监管，在制度建设、行业规划、行政执法等方面落实监管责任，加强对全州养老托育机构质量安全、从业人员、运营秩序等方面监管。建立“一老一小”服务能力评价机制。加大对以养老托育名义非法集资的风险排查力度，严防“一老一小”领域非法集资，保护消费者合法权益。深化养老托育服务“放管服”改革，完善机构设立办理指南，优化办事流程。推进养老托育政务服务的“好差评”工作，完善评价规则，加强评价结果运用，改进提升服务质量。

（七）营造友好环境

加强宣传力度，传承中华传统美德，弘扬尊老爱幼社会风尚，广泛宣传养老托育服务政策制度规划，正确引导规划落实。健全完善养老服务体系，推动老龄事业和产业高质量发展，不断提升广大群众的获得感、幸福感、安全感。加强老年人和母婴设施配套服务，在具备条件的公共场所普遍设置专席及绿色通道。营造老年人、儿童友好的家庭环境，推进家庭文明建设。开展“敬老文明号”、全国婴幼儿照护服务示范城市等创建活动。统筹推进老年和儿童友好型城市（社区）建设。

 附件1: